后“营改增”时代：减税动力与收入压力
后“营改增”时代：减税动力与收入压力
乌海市地税局 杨小林 付洁
内容提要：“营改增”是我国税制改革与结构性减税的重要内容之一。开展“营改增”试点以来，企业税负普遍降低，经济社会效益明显。同时“营改增”对地方经济、财政收入、地方税收收入影响巨大，改变了原地方税体系格局，存在着地方财政收入减少、地方政府税收与财政支出差距扩大、地方缺乏主体税种等问题。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，增收、减支和提效多管齐下，处理好营改增减税和财政压力各方面的关系。
关键词：营改增；供给侧改革；减税；税制改革
正文：2012年1月1日，国家在上海市先行开展营业税改征增值税试点。2013年8月1日起，先后将交通运输业、部分现代服务业、铁路运输业、邮政业和电信服务业“营改增”试点在全国范围内推行。2016年5月1日，随着房地产业、建筑业、金融业和生活服务业全面改征增值税，营业税这一在世界税收史和中国税收史上有着悠久历史并在财政收入中占据重要地位的税种，已经彻底退出了中国的现行税制体系。
一、全面实施营改增是税收政策助力经济新常态和供给侧改革的重要举措
目前，中国经济已进入中高速增长期，2015年底召开的中央经济工作会议强调，要着力推进供给侧结构性改革。供给侧改革是从提高供给质量出发，用改革的办法推动结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给。在经济新常态的环境下，随着生产性服务业的迅速发展，营业税重复征税、税负较高等弊端不断显现，严重制约了行业融合发展与产业转型。营改增既是财税体制改革的重要一环，又影响到供给侧结构性改革和二、三产业的优化调整，全面实施营改增是税收政策助力经济新常态和供给侧改革的重要举措。
（一）营改增是推进财税体制改革的“重头戏”。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财政体制和机制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。始自1994年以增值税为主体税种的税制改革，因征税范围只限于货物与部分劳务，增值税抵扣链条不完整，不能充分发挥增值税减少重复征税、降低税负，促进企业专业化分工协作的优势。全面推开营改增改革试点，打通增值税抵扣链条，建立一个覆盖各行业和各类企业、比较完整的消费型增值税制度，是财税体制改革的体制机制创新，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，培育发展新动能，具有积极意义。
（二）营改增是发力供给侧结构性改革的“助推器”。从供给侧结构性改革去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大重点任务的内在要求看，降低企业成本，减税已成为推进供给侧结构性改革凝聚的共识。营改增所释放的减税红利，契合了供给侧结构性改革的紧迫要求，为供给者提供了较大的发展空间，也为刺激消费、促进消费升级产生积极影响。全面推开营改增改革试点，2016年5月—12月全国减税将超过5000亿元，其中，内蒙古自治区的减税规模将达到87亿元。一方面，它可以激活市场主体活力，增强投资意愿，增加有效供给；另一方面，它有助于增强市场主体抵御经济下行压力的能力，增强经济韧性和发展后劲。同时，对出口服务实行增值税零税率政策，有利于增加出口服务的国际竞争力。
（三）营改增是促进市场配置资源的“催化剂”。今年5月1日全面推开的营改增,通过惠及几乎所有的生产经营单位，为供给者提供了较大的发展空间。全面推开营改增改革试点，正确处理好政府与市场的关系，发挥市场配置资源的决定性作用，生产要素可以更加自由地流动，有利于提高生产要素配置效率。通过完善市场机制，激发市场主体活力，形成尊重市场价值规律和有序公平的市场竞争环境。降低了制度性交易成本，消除了重复征税对企业经营行为等方面的扭曲，形成了更加公平、中性的税收制度环境。企业可以根据自身优势和市场需求，自主选择经营模式，增强企业的灵活性和适应性，促进企业改进经营方式、提高管理水平，有利于提高经济增长的质量和效益，并激发大众创业、万众创新的热情。
二、“营改增”对我区经济、财政收入、地方税收收入的影响
（一）“营改增”对我区经济的影响。一是“营改增”后，由于增值税扣除了企业采购材料设备等的进项成本，减少了重复征税环节，从而起到结构性减税的作用，降低了纳税人总体税负，可以更好发挥市场对资源配置的基础性作用，增强企业发展活力，促进企业改进经营方式、提高管理水平，不断提高经济增长的质量和效益。二是全面实施“营改增”解决了产业分工细化过程中的重复征税问题，不仅降低了现代服务业自身的税负，促进服务业等行业进行专业分工，有利于增强服务业的竞争力，更有利于鼓励下游企业将以前自行提供的专业性服务外包给上游现代服务业，从而促进产业升级和技术进步。还可以通过服务业的大力发展，调整产业结构，推动二三产业融合发展，促进各类投资和生产要素向现代服务业聚集，对服务业发展将产生政策引导和结构优化的作用。三是有利于优化产业结构，推进经济转型升级。“营该增”将加快推进产业升级，构建现代产业体系，大力发展现代服务业，推进新型工业化，积极培育战略型新兴产业，促进企业扩大再生产，通过促进企业专业化生产程度来提升企业的创新能力和盈利能力。
（二）“营改增”对我区财政收入的影响。全面推开营改增改革试点在减轻企业税负的同时，也带来地方财政的减收。首先，企业纳税收入将下降。营改增前期试点采取的是原营业税收入改为增值税后仍划归地方的过渡办法。这次全面推开后，中央和地方收入划分过渡方案调整为以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围。其中，中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%。由于营改增鼓励更多企业专业化经营，细化产业分工，理性的纳税人会出于企业利益最大化的考虑而改变企业组织结构，从而形成更多抵扣项目，减少缴纳增值税，从而导致地方政府收入减少。其次，下游企业在营改增后，购进服务可获得较以前更多的进项税抵扣，因而会减少缴纳的增值税，相应减少地方财政收入。同时，营改增后税收收入减少会带来城建税、教育费附加等税费收入相应减少。营改增对地方财政收入的影响程度，与不同地区的服务业发展水平和结构，以及地方经济发展水平和财政承担能力密切相关。发达地区通常服务业较为发达，服务业发展潜力大，未来将成为服务提供者和产生增值税销项额的一方。因此，从长期看，营改增将给发达地区注入更强劲动力。而欠发达地区对财政减收的承担能力相对较弱，改革后通过服务业发展来增加税收收入的潜力也较弱。内蒙古属于欠发达地区，因此在营改增改革试点全面推开以后，对地方财政的压力将显现出来。
（三）“营改增”对我区地方税收的影响。
本次全面推开营改增改革试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。这些新增试点行业，涉及内蒙古纳税人近26.9万户，是前期营改增改革试点纳税人总户数的2.7倍，年营业税规模约318亿元，对地方税收影响巨大。一是将直接减少营业税税收收入。营业税作为我区地方税源的主体和支柱，近些年收入总量始终占到全区地方级税收收入的三分之一以上，在地税收入中具有举足轻重的地位，营改增后直接导致地税收入总量下降。
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内蒙地税近五年营业税收入占比情况 |
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项 目 |
2011年 |
2012年 |
2013年 |
2014年 |
2015年 |
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营业税入库 |
2,836,306 |
3,197,581 |
3,452,422 |
3,382,729 |
3,178,881 |
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税收收入合计 |
8,278,063 |
10,151,435 |
10,949,184 |
11,398,355 |
12,236,643 |
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营业税占比 |
34.26% |
31.50% |
31.53% |
29.68% |
25.98% |
二是企业所得税收入增量萎缩。根据国家现有规定，新办企业所得税的征收管理权按企业缴纳的主体税种进行划分。全面实施“营改增”后，新办企业的所得税全部划归国税部门征管，地税部门征管企业所得税的纳税户数基本没有新的增长空间，靠新增管户带来的企业所得税收入也将失去增长的空间，每年将减少企业所得税收入15亿元。
三是城建税、教育费附加等税费收入将减少。由于城建税、教育费附加是按照增值税、营业税和消费税税额附征的税费种，“营改增”后，受增值税抵扣政策的影响，每年将减少城建税6亿元, 减少教育费附加收入2.6亿元。四是地方税收收入占地方财政收入的比重将大大降低。2014年，我区完成地方级税收收入1010亿元，占自治区公共财政预算收入的比重达55%，“营改增”后，随着地方税收收入总量的大幅度下降，对自治区公共财政预算收入的贡献也将大幅下降。五是地税部门职能被弱化，征管难度加大。营业税、企业所得税和个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种，营改增后三大税种全面削弱，地税部门在纳税人和地方政府中的地位大幅下降，职能明显弱化，面临着重新定位的境遇。并且，由于之前国地税管理自成体系，大量的基础资料和历史数据移交存在重重困难，加上国地税间管理权限等问题，势必会增加征收管理难度。
六是以票管税手段失效。长期以来，“以票控税”是地税部门对纳税人实施征管的一个重要而有效的手段，“营改增”后，除了直接减少企业正常申报的营业税外，随同窗口代开营业税发票附征的其它地方税收也一并消失，相关税费征管难度与复杂性会随之增加，又大大减少了地税税基，削弱了地方税收可用财力。
三、处理好营改增减税和财政压力的关系
营改增的根本目的是促进产业结构转变和经济发展，从长期和综合来看，必须坚定地实行适当的减税减负，全面推开营改增具有主体税种的大规模减税效应，财政收支压力的化解，应该按照“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的精神，增收、减支和提效多管齐下。
（一）对经济欠发达地区的财政减收通过转移支付等形式给予适当补助，同时减少不必要财政支出。营业税是地方税，增值税是中央与地方共享税。在“营改增”全面完成后，如果国家不尽快调整和完善现有的财政体制，我区财政收入必然会形成减收。为保障地方既有财力，不影响地方财政平稳运行，国家有必要对经济欠发达地区在“营改增”实施初期形成的财政减收通过转移支付等形式给予适当补助。从减支来看，应下大力气对中国各级政府的事权范围和支出责任进行明确划分。通过充分论证与评审，出台规范各级政府事权范围和支出责任的明确“清单”。同时，确立起财政供给范围的评审控制机制，对现行财政支出项目和财政政策进行全面清理、整合，对新增财政支出项目和拟出台的财税政策进行严格论证与评审，严防财政“越位”和“缺位”，以减少不必要的支出，以及因资金分配不合理而导致的不必要的成本耗费。
（二）合理重构增值税收入分享机制。增值税是一种流转税，理论上存在税收与税源相背离的现象。在我国，全面推开“营改增”之前增值税征收范围有限，而且增值税收入75%划归中央，税收与税源相背离这一问题虽然存在但并不突出。随着增值税征收范围的全覆盖，中央分享比例下降，这一问题将会凸显。而且目前中央与地方政府对增值税收入“五五分成”的方式只是过渡方案。而要解决上述问题，都涉及增值税收入分享体制的重新设计和调整。因此，有必要综合考虑各地区产业发展、消费支出、人口规模等因素，合理测算后重构增值税收入分享机制，进行地区间分配。
（三）统筹推进中央和地方税种改革，构建合理的地方税体系。
改革后，地方税体系将丧失主体税种，地方收入规模大幅降低，构建什么样的地方税体系、地方税体系在地方财政总收入中的贡献程度以及哪些税种能够承担起支撑作用等问题亟待解决。有必要稳步推进资源税改革，将资源税覆盖所有矿产资源并逐步扩展到其它一般性的自然资源；改革消费税，将消费税成为中央地方共享税种；尽快建立和完善以财产税为主体的地方税收体系；加快“费改税”步伐，研究开征环境保护税等绿色税种；按照事权与财权相结合的原则，合理划分税收征管权限。构建一个税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的地方税体系。
（四）充分发挥税收职能作用，促进地方经济发展。注重发挥税务机关税费统征效率高、成本低的优势，按照便利征管、节约行政资源的原则，将依法保留、适宜由税务机关征收的行政事业性收费、政府性基金等非税收入项目，统一改由地税机关征收，包括尽快确立税务机关作为社保缴款“统一征收主体”的地位，通过树立清晰的资金征缴、管理成本、效率概念，推动政府公共部门之间服务的深度融合、执法适度整合和信息高度聚合，着力解决现行公共管理体制中存在的突出和深层次问题，从提效挖潜上切实化解财政压力。
参考文献：
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[2] 董聪超. “营改增”后完善地方税体系的探讨[J]. 对外经贸, 2014(4):157-158. [3] 胡怡建. 如何发挥好“营改增”的功能效应[J]. 国际税收, 2015(6):22-24.
[4] 王凌月, 史依静, 陆佳烽,等. “营改增”的财政经济效应分析[J]. 经济研究导刊, 2015(20):217-218.
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